“EL CONCIERTO, EN ESTOS DÍAS MÁS, ES EL ELEMENTO IDENTITARIO QUE CONCITA MAYOR CONSENSO DE ACEPTACIÓN ENTRE LA CIUDADANÍA VASCA"

Compártelo:

Javier Muguruza

JAVIER MUGURUZA
Entrevista a Javier Muguruza Arrese miembro de la Junta Arbitral
del Concierto Económico.

Buenos días, Javier. Gran parte de tu trayectoria profesional ha estado y sigue estando vinculada al Concierto Económico. Desde tu punto de vista, ¿cuáles han sido los momentos de mayor trascendencia de los que has sido testigo privilegiado?.

Sin duda la puesta en marcha de la Hacienda Foral de Bizkaia. En julio de 1982, recién aprobado el Concierto Económico y sin una administración tributaria organizada, ingresamos en la Diputación Foral un grupo de 122 entusiastas funcionarios, en la primera promoción, y junto con el colectivo de funcionarios transferidos desde la Hacienda estatal nos tuvimos que enfrentar al reto de organizar prácticamente desde cero todo lo que hoy es la Hacienda Foral de Bizkaia. Aquella fue una experiencia sin par en la historia, casi imposible de volverla a tener. Una ocasión que vivimos desde la inconsciencia de la juventud, y que ahora me da pena no haberla afrontado con más madurez para haberla disfrutado más.

¿Y en aquél momento tú eras consciente de la dimensión del Concierto?.

Sinceramente no. Eso lo hemos descubierto casi todos después. Pero probablemente, si hubiéramos sido conscientes de la transcendencia que tenía todo aquello, la responsabilidad nos hubiera bloqueado. Gracias a Dios, todo aquello se hizo con un equipo donde se juntaba la experiencia de los funcionarios veteranos transferidos con la ilusión algo irreflexiva de los nuevos. Yo creo que se hizo muy bien así.

Hemos utilizado muchos conceptos legales o formulas comunes para definir el Concierto Económico. Pero nos gustaría que nos dieras una visión personal. ¿Qué es para ti el Concierto Económico? ¿Qué significa?.

Para mí el Concierto, en estos días más, es el elemento identitario admitido como tal por el mayor número de vascos. No hay otra institución, ni en la política ni fuera de la política, que pueda concitar mayor consenso de aceptación entre la ciudadanía vasca. A la luz de todos los ataques que estamos viviendo estos días contra el régimen de Concierto, en mi propio entorno de amistades, de compañeros y de clientes, estoy sorprendiéndome con reivindicaciones de defensa del Concierto Económico que me hubiera costado imaginarme. Creo que ese es el gran valor del Concierto.

Uniendo un poco a lo que comentas de la época convulsa en la que estamos viviendo sobre todo al modelo territorial de la Constitución del 78, ¿qué opinas de la acusación de privilegio? Incluso se ha llegado a que en el Congreso haya partidos políticos que denominan despectivamente el "cuponazo" a nuestro régimen.

Personalmente siento algunos de estos ataques como una falta de respeto que me escandaliza. Lo de "cuponazo" lo percibo no como gracioso, que no me lo parece, sino como ofensivo. Cualquier ciudadano español percibiría como un insulto el ridiculizar con un término equivalente instituciones clave del Estado. Referirse al Cupo como "cuponazo" es un chiste fácil que denota escasísimo ingenio. Implica un desprecio que no debemos dejar pasar como una gracia, y creo que lo debemos contestar con una indignación proporcional al agravio que en el fondo pretende ser.

¿Consideras que en estos movimientos de reorganización del Estado Español, como vascos, vamos a perder? ¿Cuál es tu opinión personal?.

Yo confío en que no vayamos a perder, pero hay un riesgo evidente de que sea así. La reforma constitucional que probablemente se avecina se va a abordar, desde ciertos sectores, con una reivindicación de recentralización, y desde otros, con una reivindicación de armonizar la financiación autonómica. Los que recordamos la LOAPA tenemos motivos para estar preocupados. Pero tenemos que confiar en que las encendidas defensas del régimen de Concierto que hemos escuchado del Presidente del Gobierno y del Ministro de Hacienda, respondan a un sincero propósito de garantizarlo en sus actuales términos.

Ahora estamos asistiendo en la prensa periódica a continuos titulares relacionados con el Concierto. En concreto, uno de ellos lo calificaba como "una herencia de las ultimas guerras carlistas". ¿Qué opinas de este tipo de titulares? ¿Qué piensas de aquellos que dicen que es una figura anacrónica en el siglo XXI?.

En la guerras carlistas lo que estaba encima de la mesa era, por lo que concierne a esta cuestión, o la uniformidad constitucional o el respeto a las identidades regionales, y el Concierto Económico nació en 1878 como punto de encuentro en esa dialéctica. Por lo tanto, si el Concierto es un anacronismo de las guerras carlistas, también lo es la pretensión de uniformidad constitucional. En nuestro entorno tienen el mismo origen histórico. Una institución no se puede descalificar porque tenga muchos años. El entramado político español está montado por instituciones, desde la monarquía hasta las Cortes, que son más que centenarias.

Tú has tenido la suerte de vivir, en tu experiencia profesional, la relación con el Concierto desde el punto de vista del ámbito público y en este momento desde el ámbito privado. ¿Has notado alguna diferencia de percepción del Concierto Económico desde la administración o desde el ejercicio de la abogacía?.

Yo cuando estaba en la Administración tenía la sensación, y quizás entonces ocurría, de que en el sector privado el Concierto interesaba como un instrumento de abaratamiento de impuestos y poco más. Sin embargo ahora, desde el sector privado, he tenido que rectificar. Te puedo decir que, incluso en estos años en que la fiscalidad vasca ha sido más gravosa, cuento con los dedos de una mano las personas que me han dicho que para esto no necesitamos el Concierto. Y desde el sector privado, obligado es reconocerlo, han surgido en los últimos tiempos iniciativas de reivindicación del Concierto Económico igual de meritorias que las públicas o más. Entre ellas hay que destacar la Comunidad del Concierto lanzada y financiada por Pedro Luis Uriarte. Luego, aquella iniciativa del sector público ha calado en el sector privado, y ha fructificado en algo que hace 20 años era inconcebible.

Pasamos a otra de tus características por las que te estamos entrevistado. Eres uno de los pocos profesionales que ha sido nombrado árbitro de la Junta Arbitral y eso supone asumir una responsabilidad desde dentro del Concierto. ¿Qué ha supuesto para ti?.

Para mí ha sido uno de los hitos más importantes de mi vida profesional, y desde luego el más relevante desde que estoy en el sector privado. Después de veinte años en la Administración, cuando te vas al ejercicio privado te queda siempre un poco de añoranza de lo público. Porque lo público tiene ese romanticismo de luchar por el bien común que es mucho más difícil de encontrar en la profesión liberal. Por eso, para mí, la actividad en la Junta Arbitral es el complemento perfecto a lo que hago para ganarme la vida. Es fruto de la suerte, de haber estado en el sitio adecuado el día adecuado. No tiene otro mérito, pero me hace inmensamente feliz.

Vamos a hablar un poquito sobre el trabajo, tu trabajo en la Junta. Trasládanos un poco tu impresión sobre la evolución de la conflictividad desde el momento que empezó la Junta con todos los avatares que tuvo al principio para salir adelante, para echar andar, hasta ahora. ¿Tú crees que hay un mejor entendimiento entre las administraciones tributarias?.

Con la Junta ha pasado algo que creo que nadie preveía. La Junta, tal y como se concibió y como se había previsto, no era para resolver el volumen de conflictos que ha llegado a acumular. Tengo la impresión de que hay que replantearse, o bien la estructura y el funcionamiento de la Junta, o bien el número de conflictos que han de llevarse a su conocimiento. Muchas veces sentimos la impotencia de tener que resolver conflictos sobre domicilios fiscales de cuantías irrelevantes, mientras se nos acumulan y retrasan asuntos de verdadera enjundia. Por otra parte, la Junta y el Tribunal Supremo ya han sentado una doctrina consolidada sobre bastantes cuestiones sobre las que no deberían de volver a plantearse conflictos. Quizá en los últimos meses son menos los desencuentros entre las Administraciones, pero a lo largo de los años se ha llegado acumular una cantidad de expedientes que hoy por hoy son un verdadero lastre. A ello también ha contribuido el hecho de que las sustituciones de miembros de la Junta, obligadas por circunstancias ajenas a ella, han provocado dos largos períodos de inactividad desde que se puso en marcha en 2008.

Profundizando un poco en lo que comentas, ¿qué opinas de los tres nuevos procedimientos que con la modificación se han introducido en el Concierto? ¿crees que van a ser efectivos?.

Nosotros los hemos valorado muy positivamente. El procedimiento abreviado tiene todo el sentido del mundo en las consultas vinculantes y en las devoluciones de IVA. Lo que está pasando con los conflictos sobre consultas, que no es culpa de la Junta, porque llegaron a ella con un atraso de muchos años en la mayoría de los casos, es difícil de justificar. Estamos desbloqueando ahora consultas que los contribuyentes formularon hace cinco o seis años y que han estado todo ese tiempo sin contestarse. Por otro lado, una de las cuestiones que más nos inquieta en la Junta es habernos encontrado con devoluciones de IVA bloqueadas que, en algunos casos, han estado asfixiando financieramente a obligados tributarios. Por ello, el procedimiento abreviado creo que es acertadísimo. Luego veremos si tenemos los medios para hacerlo efectivo.

En cuanto al procedimiento de extensión de efectos, técnicamente lo entiendo y lo percibo como un instrumento positivo, pero conceptualmente me plantea una cierta reserva. La Junta básicamente sirve para resolver conflictos entre dos Administraciones, que los plantean a través de órganos centralizados y que intervienen en los litigios con un soporte técnico jurídico del máximo nivel. Entonces, que lleguen a plantearse conflictos que se puedan resolver por extensión de efectos de una Resolución anterior, de alguna manera implica que la Administración que ha suscitado el conflicto lo ha hecho desatendiendo la doctrina sentada en esa Resolución. Puedo entender que un particular tenga que pedir ante los tribunales la extensión de efectos de una sentencia por un conflicto con una Administración distinta de la que generó la sentencia cuya extensión se pretende. Pero frente a la Junta solo hay dos Administraciones, grosso modo y para entenderlo. Si hay que aplicar la extensión de efectos es porque hay que solucionar algo que quien lo ha provocado debiera saber que ya estaba resuelto. Me parece bien que esté el procedimiento, pero conceptualmente me parece un poco contradictorio y confío en que haya pocas ocasiones de usarlo.

¿Y el de ejecución de resoluciones? ¿Crees que va a ser efectivo, sin tener medidas coercitivas?.

El procedimiento de ejecución de resoluciones lo hemos echado en falta varias veces en la Junta. Cierto que no tenemos medidas coercitivas, pero solo tenemos dos justiciables, que son la Administración del Estado y las Administraciones Forales, que actúan conforme al principio de legalidad y al principio de lealtad, por lo tanto no creo que hubiéramos tenido que utilizarlas en ningún caso aunque las hubiéramos tenido. Sin embargo sí es comprensible que las Administraciones pueden tener dudas sobre cómo ejecutar una resolución en un caso concreto, y en eso es bueno que la Junta pueda aclarar la forma de ejecutar sus propias resoluciones.

Es un poco frustrante que hayas pretendido resolver algo y creas que lo has resuelto, y luego constates que en la práctica no está resuelto y no puedas hacer absolutamente nada. En ese sentido veo positivo el procedimiento de ejecución.

Volviendo a la conflictividad. Una de las razones claras de que haya tanta conflictividad es que no funcionan los órganos de encuentro. ¿Por qué no funciona la Comisión De Coordinación y Evaluación Normativa, que es la encargada de filtrar todos esos conflictos y todos esos problemas? No se reúne, o se reúne esporádicamente cada muchos años y os estamos sobrecargando a vosotros. ¿Es un problema político? ¿Están las administraciones tributarias tomando demasiado protagonismo en esta cuestión?.

En la Junta somos completamente ajenos al marco de relaciones entre las Administraciones en el seno de las otras comisiones del Concierto Económico, tanto de la Comisión de Concierto como de la de Coordinación y Evaluación normativa. A veces sí podemos tener la sensación, por el contenido de los conflictos, de que hubiera sido posible el evitarlos preventivamente, pero una vez que se suscitan ante la Junta el procedimiento es contencioso. Las Administraciones litigan ante la Junta con las formas propias de un pleito y, lógicamente, los técnicos a quienes se encomienda la dirección del mismo despliegan todo el arsenal argumental que entienden que sirve para la mejor defensa de su "cliente". Seguramente, esto encona aún más las diferencias entre las Administraciones y no es bueno para la armonía de las relaciones. Pero es lo que ocurre con cualquier litigio judicial también en el marco de los conflictos entre particulares.

El problema de la aplicación del Concierto es que te tienes que entender no con una administración, como hemos dicho antes, si no con muchas delegaciones de una misma administración, que debería filtrarse y coordinarse y armonizar sus criterios en un órgano que es la Comisión de Coordinación, y eso no se producee. Entonces claro, llega el de Murcia y tienes un conflicto. Pero llega el de Cáceres y tienes el mismo conflicto.

Es cierto que ha habido varios casos de conflictos que se han resuelto por la pérdida sobrevenida del objeto del litigio, es decir, porque se ha alcanzado una solución entre las Administraciones fuera del procedimiento ante la Junta. En los litigios entre particulares esto se soluciona por la vía del allanamiento o del desistimiento. Pero para las Administraciones suele ser complicado el desistir de sus pretensiones ante los órganos judiciales.

Nos has contado un poco la problemática a la que estas viviendo como árbitro de la Junta: ¿cuáles serian tus propuestas de mejora? ¿Tú que echas de menos? ¿Por qué, aparte de que las administraciones cambiemos un poco la filosofía con la que acudimos a vosotros, qué piensas, que hace falta infraestructura económica, que hace falta personal? ¿Cómo le dices a una administración que no llegue a la Junta?.

Ahí cojo distancia. Solo hay dos soluciones: si asumimos que el nivel de conflictos va a ser permanentemente el que es a día de hoy, habría que montar un órgano con personal propio, secretaría a tiempo completo y con una dedicación, no exclusiva, pero casi, de los Vocales, lo cual me parece un sin sentido; si no, las Administraciones tienen necesariamente que asumir que sólo se pueden plantear ante la Junta cuestiones de criterio relevante o cuestiones de cuantía importante.

¿A ti te parece factible esta segunda solución, viendo lo que estas viendo y conociendo la administración conoces?.

Pero es que no queda otra solución. Además el ejemplo lo tenemos cerca. Ahí está el caso de la Junta Arbitral del Convenio entre el Estado y Navarra con un nivel de conflictos muchísimo más bajo. Ahora mismo en la Junta existe una acumulación de conflictos objetivamente sobredimensionada. Probablemente un tercio de los pendientes se deben referir a cuestiones sobre las que ya existe un criterio sentado o a cuestiones de una relevancia económica despreciable para las Administraciones. Creo que sería posible reeditar un acuerdo de "paz fiscal" como ya los que ha habido en el pasado, que vaciara la lista de conflictos pendientes, y la redujera a un número razonable y referido sólo a cuestiones que realmente requieren de un pronunciamiento arbitral.

Por otra parte, desde la Junta comprendemos que debe existir el recurso ante el Tribunal Supremo. Pero a veces da la sensación de que las Administraciones sí que nos están percibiendo en demasiadas ocasiones como una simple primera instancia, porque son contadas las resoluciones que no se recurren ante el Tribunal Supremo. Y esto nos bloquea mucho. Porque claro, teniendo la sensación de que nuestras resoluciones sistemáticamente se van a recurrir, tenemos que ser particularmente minuciosos en su elaboración. En esta dinámica no se trata solo de dar una solución arbitral a los conflictos, sino de hacerlo con una fundamentación que la sostenga ante la instancia superior que es, ni más ni menos, que el Tribunal Supremo.

Pues quizás haya que organizar alguna jornada en la que desde el punto de vista personal, como árbitros, nos habléis a las administraciones con vuestra experiencia, nos echéis la bronca y digáis lo que pensáis que es razonable.

Sin duda sería de gran utilidad. Existió un precedente de Jornada Técnica entre las Administraciones y la Junta, a la que, además, también se invitó a la Junta de Navarra. Yo no era entonces vocal y no asistí, pero mis compañeros la percibieron como una magnífica ocasión de encuentro y de fructífero intercambio de pareceres.

De todos estos conflictos en los que has participado como árbitro, destaca uno que consideres que sea relevante vuestro criterio para la interpretación y mejor aplicación del Concierto Económico.

Ha habido dos Resoluciones que, además de resolver los conflictos concretos a los que se referían, sentaron sendas doctrinas que en la última reforma del Concierto Económico se han llevado al texto de éste, y que por ello han adquirido especial relevancia. Una fue la Resolución SOS-Cuétara, cuyo ponente fue el ex presidente de la Junta, el Profesor Carlos Palao, en la que se estableció que aun cuando la competencia inspectora sobre un obligado tributario corresponda en exclusiva a una Administración, ésta no puede imponer ajustes que tengan repercusión para la otra u otras Administraciones sin contar con ella o con ellas. Es una cuestión que incluso a nivel de la Unión Europea está ya establecida entre los Estados miembro. En el nuevo Concierto se ha regulado un procedimiento específico para las actuaciones en estas circunstancias. La otra sería el conjunto de Resoluciones que a partir de la IKEA NORTE y de las conocidas como "eólicas" sentaron la doctrina de que el IVA soportado antes del inicio de la actividad, por una sociedad con domicilio en una Administración, que luego, cuando comienza a repercutir IVA, traslada el domicilio a otra Administración, debe ser devuelto por la Administración donde tenía el domicilio antes del comienzo de la actividad. Este pronunciamiento, que es el único que procedía conforme a la redacción del Concierto vigente hasta ahora mismo, ha dado lugar a la introducción de una nueva regla específica que servirá para resolver los desequilibrios que con el viejo texto se generaban y que puso en evidencia la doctrina de la Junta.

Pasamos un poco a alguna pregunta más de tipo personal. Tú eres una de las personas promotora y fundadora de Ad Concordiam, cuando estabas de Director en la Hacienda Foral de Bizkaia. Luego te desvinculaste porque te fuiste y, nos gustaría que, casi más desde fuera que desde dentro, valores nuestro papel y si crees que hemos estado a la altura o qué propuestas de mejora nos haces en nuestro devenir futuro.

Creo que la relevancia del papel de Ad Concordiam lo demuestran los hechos. Cuando comenzó su andadura en el año 2000, el Concierto Económico, en la prensa, en los programas académicos y hasta en las tertulias de café y en los debates políticos, ocupaba un espacio ínfimo. La realidad al día de hoy es completamente distinta y en ello ha tenido mucho que ver Ad Concordiam, sin ninguna duda, porque durante muchos años ha sido la única iniciativa de promoción del conocimiento del Concierto que ha estado activa. Hoy felizmente existen otras.

Se me ocurre una sugerencia de actividad. La organización de una exposición itinerante, que se puede hacer de forma sencilla, mediante unos paneles y unos vídeos, que pueda exhibirse por todo Euskadi e incluso fuera de la Comunidad. Con la cantidad de infraestructuras culturales que hay ahora en todos lo ayuntamientos, una exposición de este tipo se puede organizar de forma sencilla y barata. Y no solo en los centros de cultura, cabría exhibirla también en palacios de justicia, centros de enseñanza, colegios profesionales, o hasta en los aeropuertos, para que llegue al mayor número de personas. En la Academia Vasca de Derecho lo hicimos para difundir el conocimiento de la Ley del Derecho Civil Vasco y resultó un éxito.

Si. En vez de a través de charlas, a través de una exposición permanente.

Y que no tienen el peaje de tener que ir allí a hablar y que la gente convoque. Simplemente que la gente vaya.

Tenemos alguna idea de propuesta de mejora en Ad Concordiam y de solicitar la colaboración de algunas personas como tú, de nuestra sociedad, comprometidas con la causa y entusiastas de la misma, que te trasladaremos oportunamente. Muy bien Javier. Muchas gracias.

Muchas gracias a vosotros.

...