DESDE LA UNIVERSIDAD TENEMOS QUE AVANZAR PARA EXTENDER LA ENSEÑANZA  REGLADA DEL CONCIERTO ECONÓMICO Y FOMENTAR SU PROYECCIÓN ACADÉMICA  INTERNACIONAL

MIKEL ERKOREKA

MIKEL ERKOREKA
Entrevista a Mikel Erkoreka, Researcher and Manager del Centro de Documentación e
Investigación del Concierto Económico y las Haciendas Forales.

 

Kaixo Mikel. Tras echar un vistazo a tu curriculum, está claro que siempre te han interesado los temas relativos al federalismo fiscal y, en especial, nuestro particular sistema económico de autogobierno. ¿Cuándo y por qué empezó este idilio intelectual y este interés tuyo por el Concierto Económico?.

Bueno, la verdad es que el tema de la economía y la fiscalidad me han interesado desde que empecé la carrera de Historia. Es imposible entender la Historia sin estudiar el factor económico. Del mismo modo, existe una unión directa entre la deuda y la fiscalidad con la formación y evolución de los Estados modernos.

Luego, cuando hice el Trabajo de Fin Máster en Historia Contemporánea nos encontrábamos en plena crisis económica y decidí echar la vista atrás para estudiar el impacto de la crisis del 29 en nuestro territorio. Al analizar el impacto de la crisis del 29 sobre las Haciendas Forales era inevitable abrirse al Concierto Económico. A raíz de aquel trabajo empecé con la Tesis Doctoral, donde profundicé aún más tanto en el tema de la fiscalidad como especialmente en el sistema de Concierto Económico, como parte consustancial de las Haciendas Forales.

¿De crisis en crisis?.

Algo así, ¡sí! (risas)

Además de historiador también eres economista. Esta doble formación académica y el estudio del Concierto Económico desde este doble punto de vista, ¿crees que te ha ayudado a comprender mejor el sistema del concierto?.

Sí. Creo que en general la multidisciplinaridad es enriquecedora en cualquier ámbito de estudio. Siempre ves más cuando analizas algo desde más de un punto de vista. El Concierto Económico no es una simple norma o ley fiscal. Para entender el Concierto Económico de forma integral hay que analizar otros muchos factores. Si solo lo analizas y lo estudias desde el ámbito fiscal y financiero, otras muchas cuestiones que yo creo que son igual de fundamentales que la cuestión fiscal, quedarían fuera. Por ejemplo, no se puede estudiar el Concierto sin integrar la vertiente política. El Concierto desde su origen no solo se crea como un instrumento fiscal; para los vascos fue una manera para mantener aunque fuera una parte de nuestro autogobierno foral, y para el Estado fue una manera de dividir el frente antiforalista y ganarse a ciertas partes de la sociedad vasca. Pero hoy en día sigue siendo parecido, es decir, esa vertiente política del Concierto no se puede desprender de la parte fiscal y financiera. Para los vascos es la base de nuestro autogobierno actual, y para el Estado es una herramienta de unión y cohesión.

Acabas de finalizar la Tesis Doctoral titulada en euskera “Araba, Bizkaia eta Gipuzkoako finantza publikoak, Diktadura, 1929 krisi ekonomiko eta II. Errepublikaren garaian (1925-1937). Suitzarekin aldaraketa eta federalismo fiskalaren teoriari ekarpena” en bilingüe, euskera e inglés. En ella analizas el sistema de Concierto Económico antes de la derogación del mismo en Bizkaia y Gipuzkoa en el año 1937; sistema que perduró en Álava hasta 1981. ¿El sistema concertado actual es muy diferente al que operó en aquella época?.

Completamente. Es cierto que se repite la misma terminología y se mantienen rasgos nucleares como pueden ser el riesgo unilateral o el ejercicio de una amplia autonomía fiscal además de una cierta bilateralidad, pero el funcionamiento del sistema era completamente distinto.

Hasta el año 1981 el cupo tenía un carácter fijo que se negociaba por plazos, es decir, a 8, 10, 20 o los años que fueran, dependiendo las negociaciones. Durante el plazo negociado se pagaba siempre lo mismo anualmente. Al finalizar el plazo se tenía que volver a renovar el cupo. En el marco institucional interno debemos recordad que, exceptuando el breve periodo de la Guerra, no existió ninguna entidad jurídica común como es el Gobierno Vasco. Se podría decir, al menos así lo planteo en la Tesis, que era un sistema más simple; desde el punto de vista actual, más arcaico. Cada Diputación se responsabilizaba de pagar una parte del cupo fijo y luego hacía lo que quería, a su libre albedrío, para pagar esa cantidad y gestionar su hacienda y sistema fiscal. Prácticamente sin cortapisas ni limitaciones armonizadoras.

El sistema actual es mucho más solidario y sofisticado, tanto en el plano “ad intra” como “ad extra”. El sistema de cupo fijo estaba condenado a crear desequilibrios tanto para lo bueno como para lo malo. A veces a favor del Estado y otras veces de las Haciendas vascas. Pero incluso dentro del país, entre las Diputaciones. Ante cualquier cambio en el ciclo económico o cualquier contingencia que afectara al ingreso fiscal, como el cupo era fijo, no se ajustaba, desequilibrando la balanza para un lado o para el otro. Lo mismo se puede decir en el plano político-institucional. Yo creo que hoy en día la labor coordinadora y unificadora del Gobierno Vasco ha cohesionado el escenario de tintes confederales que pervivía desde la época foral y hasta al menos el año 1937 en el que cada provincia seguía desenvolviéndose en un marco completamente autárquico; afectando no solo a la configuración fiscal de nuestro territorio, sino también al sociológico y político..

En la Tesis también analizas el efecto de la crisis económica del 1929 sobre las Haciendas de Álava, Bizkaia y Gipuzkoa. ¿Existen paralelismos entre el impacto y la gestión pública de la crisis de 1929 y la actual de 2007?.

Sin duda. Cuando empecé a hacer el Trabajo de Fin de Máster, me sorprendió tanto que fue una de las cosas que me empujó a hacer luego la Tesis. Tanto el impacto de aquella crisis como la respuesta institucional guardan claros paralelismos con la crisis actual. La crisis del 29 afectó de forma muy desigual en las tres provincias. El tejido industrial de pequeñas y medianas empresas guipuzcoanas aguantó mucho mejor la crisis que la gran industria vizcaína. Álava, provincia mayormente agrícola, vivió una crisis más atenuada. Bizkaia fue sin duda la provincia que más afectada se vio por el desempleo y también por la crisis fiscal.

En cuanto a la respuesta por parte de las instituciones, creo que se podría considerar que es la primera crisis moderna de nuestro país. Por una parte, ante el descenso de los ingresos, las instituciones decidieron aplicar reformas fiscales que les permitieran mantener e incluso incrementar sus políticas de gasto social y también financiar políticas anti-cíclicas, como por ejemplo la puesta en marcha de obras publicas con el fin de crear empleo. Además, acudieron masivamente a la deuda. En este sentido se perciben claros paralelismos entre las políticas fiscales y presupuestarias de las Diputaciones de entonces con las de ahora. Querría aprovechar para subrayar que en ambos escenarios se ve claramente uno de los elementos nucleares del Concierto Económico, que es el riesgo unilateral. En las buenas y en las malas, las instituciones concertadas tienen que sacarse las castañas del fuego utilizando sus propias herramientas, como son las reformas fiscales, la deuda o el gasto público¬¬, sin depender de ayudas externas. Y esto así tiene que ser. Porque si no existiera este riesgo unilateral, el sistema podría tacharse de privilegiado y no hubiera superado por ejemplo el famoso test europeo de la “triple autonomía”.

Muy bien, vamos a pasar a otros países. Has estudiado en profundidad el sistema de federalismo fiscal suizo, comparándolo con el sistema concertado. ¿Crees que es comparable el poder fiscal ejercido por las administraciones cantonales y las Diputaciones? ¿En qué se parecen? ¿En qué se diferencian?.

Es difícil cuantificarlo con exactitud, si éste más o el otro más. Yo he estudiado tanto el periodo de entreguerras (1918-1936) como el sistema actual. Antiguamente creo que se daban más paralelismos entre los sistemas. Ahora explico el por qué. En todo caso tanto en aquella época como en la actualidad creo que son dos de los casos donde las entidades sub-estatales mayor poder fiscal ostentan a nivel europeo sin duda e incluso a nivel mundial. Es difícil encontrar entidades sub-estatales, incluso en modelos de larga tradición federal, que tengan tanto poder fiscal como las Diputaciones Forales o los cantones. Sobre el papel, si coges simplemente el presupuesto de ingresos, podría incluso parecer que las Diputaciones Forales controlaran un espacio más amplio del sistema fiscal dado que gestionan un elenco mayor de impuestos que los cantones. Aquí, las Diputaciones gestionan el IVA, cosa que no hacen los cantones. Pero en cambio, las Diputaciones también tienen muchas más restricciones armonizadoras que los cantones. En este sentido, más allá de las restricciones previas acordadas con el Estado a partir del año 1981, fue muy importante la entrada de la Unión Europea. Es por ello que hoy en día nos encontramos con que las Diputaciones Forales controlan más impuestos que antes, pero en general tienen menos capacidad normativa y margen de actuación sobre ellos que el que por ejemplo tienen los cantones sobre los impuestos que administran. Esta situación no es extrapolable al periodo de entreguerras que he estudiado en la Tesis, en el que tanto las Diputaciones como los cantones se desenvolvían en un espacio de amplísima libertad de actuación, sin prácticamente ninguna limitación armonizadora. Cada provincia vasca y cada cantón era un mundo fiscal diferente al de al lado.

Hablando de otros países, nos preocupa especialmente la dimensión internacional del Concierto Económico en un mundo cada vez más globalizado y en el que las administraciones fiscales se están enfrentado a un reto nuevo, que es dar respuesta a la internacionalización y a la desmaterialización de las relaciones económicas. ¿Crees que este proceso puede amenazar a un sistema como el Concierto Económico o puede ser una oportunidad?.

Me voy a arriesgar a decir que el Concierto Económico se encuentra actualmente en uno de sus mejores momentos. Pero es cierto que nunca se sabe. ¿Quién se imaginaría en mayo de 1936 que, pasado poco más de un año, tanto el Concierto Económico como todo su entorno quedaría devastado por una guerra? Nunca sabes lo que puede pasar. Tras superar el momento de pánico que supuso el tema de las vacaciones fiscales primero y la sentencia del Supremo de 2004 que venía a “castrar” el Concierto Económico después, se consiguió dar la vuelta a la tortilla de tal forma que casi ni los más optimistas se lo hubieran imaginado. Tras la renovación indefinida del Concierto en 2002, el encaje del Concierto en la UE a partir de la Sentencia Azores de 2008 y sus derivados, y en menor medida también el blindaje de 2010 que facilitó la gestión interna y relajó la tensión política e institucional, el Concierto Económico se encuentra en un buen estado de salud. Desde determinados sectores suspiraban porque la entrada de España en Europa acarreara el final de los regímenes forales; pero al final ha resultado ser lo contrario.

En este sentido y trayendo a colación la entrevista que le hicisteis en un newsletter anterior a Pedro Azpiazu, creo que el Concierto Económico seguirá vivo mientras los vascos tengamos la voluntad de mantener y actualizar el Concierto Económico. Creo que en lo que respecta al marco internacional todo dependerá de nuestra habilidad y diplomacia para situar nuestro caso en el mundo.

Al fin y al cabo, los retos fiscales derivados de la globalización nos afectan por igual a nosotros que a cualquier Estado. La diferencia está en nuestra capacidad para participar en la toma de decisiones en los foros internacionales, restringida por el Estado. Aunque sea un reto complicado, hay que seguir insistiendo en nuestra legitimidad para participar en los foros fiscales internacionales. Un segundo reto es situar y consolidar nuestro caso en el mundo. El estamento político tendrá que situar el caso vasco y el Concierto Económico en el plano político internacional, las instituciones en el institucional y los académicos, en el académico. Considero que es fundamental abrir la dimensión del Concierto del plano interno al plano externo. La internacionalización de nuestro caso tiene riesgos, sí, pero también puede ser una garantía para los momentos en el que desde el plano interno se presione sobre el sistema. Por lo tanto, la mayor parte de la responsabilidad sobre la continuidad y encaje del sistema recae sobre nosotros.

Muy bien. A ver si le damos buena respuesta. Ahora vayamos al ámbito interno. La creación de nuevos partidos políticos como VOX últimamente o Ciudadanos, ¿hasta que punto puede influir en un mayor y más intenso cuestionamiento de nuestro instrumento de autogobierno fiscal y financiero?.

Este tipo de rebrotes contra el Concierto y en general contra todo lo que suene a foral son cíclicos desde el nacimiento mismo del Concierto Económico. El Concierto Económico siempre ha estado cuestionado por una parte de la sociedad española que no comprende o no defiende un modelo de Estado compuesto que integre las reclamaciones de las minorías nacionales. Creo que su posición es legítima. Pero también es igual de legítima la posición de la mayoría de los vascos, a la hora de defender un modelo de autogobierno basado en el pacto y la bilateralidad entre el País Vasco y el Estado. En este sentido, una ruptura unilateral de cualquiera de las dos partes, podría desembocar en un efecto dominó. Por eso insistía antes en el valor político del Concierto. Para el Estado el Concierto Económico es un instrumento político muy útil como dique contenedor y “cohibidor” ante determinados posicionamientos o procesos. Pero lo mismo se puede decir desde el lado vasco. Una medida unilateral del Estado abriría el debate sobre la legitimidad de la senda unilateral por parte de los vascos. El Concierto en cierta medida ejerce de eje equilibrador y cohesionador.

Muy bien. Sigamos con el mismo tema. Las ultima elecciones andaluzas ponen de manifiesto un claro cambio en el espectro de partidos políticos. ¿Cómo han afectado los cambios en el contexto político social e institucional del último casi siglo y medio sobre el Concierto Económico?.

Una de las mayores virtudes del Concierto Económico ha siso su capacidad de adaptación. El mérito está detrás de los sucesivos gestores públicos que desde el siglo XIX y hasta la actualidad se han ido sucediendo y entendiendo que si el sistema no se renovaba y no se adaptaba al entorno se iba a autodestruir. En ese sentido, creo que hemos sido muy hábiles.
Un cambio muy importante se ha dado en la percepción pública del Concierto por parte de los vascos. En el periodo de tiempo que abarca mi Tesis, muchas capas de la sociedad y muy especialmente la élite económica “del país” que en un sistema de precariedad democrática controlaba las instituciones, entendían el Concierto Económico como una herramienta para pagar menos impuestos. Cuanto menos, mejor. Creo que esta percepción ha cambiado completamente hoy en día, tanto en la clase política como en la sociedad en general. Si no fuera así, no seria entendible ni hacia dentro ni hacia fuera. Hoy en día, el Concierto Económico se entiende y defiende como una herramienta de autogestión y de gestión más eficiente de los recursos, y no como una herramienta de insolidaridad.

En el ámbito institucional, el encaje europeo del Concierto Económico ha sido sin duda el gran hito de las últimas décadas. La entrada en Europa nos ha obligado a resituarnos y a abrir la vista a un nuevo plano de relaciones, hasta ahora limitado al Estado. Antes ya hemos hablado de los riesgos y oportunidades que ello nos ofrece. Quizás suene mal, más en este foro, pero viéndolo en perspectiva, creo que el tema de las vacaciones fiscales tuvo un punto positivo, si algo positivo se puede sacar de ello, y fue que siendo nosotros como fuimos pioneros en sufrir esta medida correctora por parte de la Unión Europea, nos dio con una sartén en la cabeza abriéndonos muy pronto los ojos sobre lo que nos venía de Europa. Esto nos puso las pilas. Algo positivo tenía que tener… ¡Hay que ser siempre optimistas!

Bueno, últimamente están saliendo iniciativas para defender el Concierto Económico. ¿Crees que se pueden hacer más cosas desde Euskadi para defender mejor el Concierto Económico? ¿Tenemos que hacer más cosas entre todos?.

Creo que siempre se puede hacer más, como en todos los ámbitos. Obviamente hacer más supone destinar más recursos y más esfuerzo. En los últimos 10-20 años se han hecho cosas bien. Aprovecho para señalar la labor que viene desarrollando la Asociación Ad Concordiam desde hace 20 años desde el flanco institucional. En el flanco académico-universitario, el Centro de Documentación e Investigación del Concierto Económico, en el que yo trabajo, lleva más de diez años promoviendo la investigación con el apoyo de la Diputación de Bizkaia. Más recientemente es bien conocida la iniciativa promovida por Pedro Luis Uriarte y sus colaboradores, abriendo un frente social e implicando a la sociedad, a la gente de la calle, en la defensa del Concierto Económico.

Centrándome en el ámbito académico que es el que mejor conozco, creo que hay dos líneas de trabajo en el que se podría a hacer más y mejor. La primera es la educación. Hace poco, las instituciones vascas han puesto en marcha un proyecto para incluir la educación fiscal en los estudios preuniversitarios, incluyendo la materia del Concierto Económico. Creo que es una buena iniciativa. Considero que habría que hacer algo igual a nivel universitario e incluir la materia del Concierto Económico en el curriculum universitario así como en los planes de estudio de varias Facultades. En segundo lugar, en relación con una respuesta anterior, creo que desde la universidad tenemos un reto muy importante que cubrir, que es proyectar el caso vasco al mundo académico. Somos un caso singular, que puede ser útil como fuente de inspiración para otros casos singulares como por ejemplo la reforma del modelo de financiación de la Unión Europea. Esta proyección internacional es muy importante, ponernos en el mapa para que la gente de otros países sepa que existimos y que funcionamos. La internacionalización es un eje central en la defensa del Concierto.

En ese sentido, actualmente estas trabajando como investigador post-doctoral en el Centro de Documentación e Investigación del Concierto Económico y las Haciendas Forales de la UPV/EHU. ¿Qué labores desarrolláis desde este centro de investigación universitario?.

En el Centro desarrollamos tres líneas principales de trabajo. En primer lugar tenemos un servicio de documentación en el que recogemos todo tipo de noticias, prensa, artículos de investigación, recursos audiovisuales etc. en relación con el Concierto Económico y las Haciendas Forales. Las catalogamos, los racionalizamos y ponemos la base de datos a disposición de la gente en la web. Ahora mismo hay más de 20.000 documentos en relación con este tema ya subidos a la web. En un segundo nivel, promocionamos y fomentamos la investigación en torno a estos temas, dando cobijo y cobertura a estudiantes tanto de grado, pre-doctorales, post-doctorales, de Máster, o incluso investigadores internacionales. En una tercera línea de trabajo, trabajamos para difundir el conocimiento sobre el Concierto Económico y las Haciendas Forales a través del Newsletter que editamos así como mediante la organización de congresos y la colaboración con otras asociaciones e instituciones, como puede ser la propia Ad Concordiam.

Ahora estamos en proceso de abrir dos nuevos frentes de trabajo: la docencia y la proyección internacional. Como he comentado antes, creo que es fundamental incluir la materia del Concierto Económico en diferentes Facultades. Es de locos que en las Facultades de Economía y Empresa de la UPV no se enseñe el Concierto Económico. ¿Te imaginas que en una Facultad de Derecho de Madrid no se estudie la Constitución?.

Pues nuestro caso es equivalente. En segundo lugar y en relación con lo que he comentado antes, estamos trabajando para incluir el Centro de Documentación en las principales redes de centros internacionales sobre el estudio de federalismo con el fin de situar el caso vasco como un caso más de federalismo fiscal a nivel mundial.

Cara al futuro, sería vital afincar los estudios en torno al Concierto Económico en un Instituto universitario. Del mismo modo que existen Institutos sobre estudios constitucionales o de otras muchas materias. Desde las administraciones no académicas creo que no se llega a comprender la dimensión y la importancia de un proyecto como este. Somos un país muy pequeño. Yo lo veo en mi caso. Una sola persona o un grupo pequeño de personas formada que se dedica a estudiar un tema, a difundirlo, a hablar simplemente con su cuadrilla, amigos, etc. crea muchísimo. Porque no somos 300 millones de personas sino 3 millones de personas. Si desde el año 1981 hubiéramos tenido un Instituto de este tipo que se hubiera dedicado regularmente a fomentar investigaciones y Tesis, publicar trabajos y libros, a impartir docencia en la universidad y en los colegios, a meter savia nueva en esta rueda de formación y difusión, el apoyo académico y social que recibiría el Concierto sería mucho más fuerte. Ahí estaría el verdadero músculo para la defensa del Concierto Económico y de nuestro sistema de autogobierno en general. Creo que el esfuerzo merecería la pena…

Estaría más fuerte académicamente y socialmente. Y políticamente por lo tanto. Muy bien Mikel, muchísimas gracias. Ha sido un placer.

Igualmente a vosotros. Eskerrik asko.