DAR A CONOCER EL CONCIERTO ECONÓMICO EN EL ÁMBITO INTERNACIONAL ES ABSOLUTAMENTE NECESARIO EN LA ERA DE LA GLOBALIZACIÓN

GEMMA MARTÍNEZ

GEMMA MARTÍNEZ
Gemma Martínez es Tesorera de la Asociación Ad Concordiam
y Jefa del Servicio de Política Fiscal de la Hacienda Foral de Bizkaia

 

Hola Gemma, eres miembro de la Junta Directiva de la Asociación para la Promoción y Difusión del Concierto Económico. Imagino que para ti el Concierto es algo importante ¿no?

Sí. En realidad, es algo a lo que he dedicado prácticamente toda mi vida profesional en la Hacienda Foral de Bizkaia, por lo tanto, se ha convertido en el eje de muchas de las cosas que hago. Empezó mi interés por el Concierto Económico nada más comenzar a trabajar. Lo primero que me dio mi primer jefe fue un texto del Concierto Económico y me dijo: estúdiate esto y luego hablamos.
Así que tengo relación con el Concierto Económico desde hace más de 25 años, lo que me ha permitido comprender muchísimo mejor el ordenamiento jurídico propio en Euskadi, y me ha facilitado el conocimiento del marco legal necesario para enfocar y desarrollar una de mis principales tareas en Hacienda: hacer propuestas normativas de medidas de carácter fiscal.

Me imagino que, aparte de tu actividad profesional en Hacienda, habrás desarrollado muchas otras actividades relacionadas con el Concierto Económico. ¿Cuáles han sido para ti las más satisfactorias?

Una de las actividades más diferentes e interesantes en las que he participado fue el montaje de la exposición que organizamos desde Ad Concordiam en el año 2001, como prolegómeno a la renovación del Concierto Económico. Debido a la entidad de la exposición, a su naturaleza, que mezclaba componentes históricos, jurídicos y artísticos, ha sido algo irrepetible e inolvidable. De carácter más académico, mencionaría que, en el marco de los grandes debates y reflexiones que trajo la aprobación del Concierto en 2002, disfruté mucho escribiendo artículos doctrinales que están publicados, junto con los de otros autores, en las diferentes obras de Ad Concordiam. En el ámbito del estudio, otro de los hitos en mi relación con el Concierto Económico fue el proyecto de investigación sobre armonización fiscal y capacidad normativa de los territorios históricos del País Vasco, al que dediqué ilusión y tiempo y que, finalmente, fue premiado con el "Premio Jesús María Leizaola 2014". Pero por encima de todos, tal vez porque me resultó también muy enriquecedor desde el punto de vista personal, destaco mi estancia de un trimestre en 2015 en el Centro de Estudios Vascos (CEV) de la Universidad de Nevada-Reno (UNR) para dar a conocer el Concierto Económico en el ámbito académico internacional, en virtud del primer Convenio que firmaron la Diputación Foral de Bizkaia y la UNR.

¿Puedes comentarnos cómo surgió el proyecto de colaboración entre el Centro de Estudios Vascos y la Diputación?

En el año 2014, Joseba Aguirreazkuenaga estaba haciendo una estancia académica en el CEV de la Universidad de Nevada-Reno. Joseba Aguirreazkuenaga es Catedrático de Historia en la UPV y además es el director del Centro de Documentación del Concierto Económico, que se constituyó y funciona gracias a un convenio de colaboración entre la UPV y la Diputación Foral de Bizkaia. Durante su estancia, organizó unas jornadas relacionadas con modelos de descentralización fiscal y la crisis económica. A estas jornadas fuimos invitados como ponentes, entre otras, varias personas de la Diputación Foral de Bizkaia y de Ad Concordiam, y yo fui una de ellas. En aquel momento, en la Diputación Foral de Bizkaia empezábamos a ser más conscientes de la necesidad de que el Concierto Económico en esta era de la globalización fuera bien entendido y conocido por el mundo académico y político. De ese primer congreso surgió la posibilidad de una colaboración entre la Diputación Foral de Bizkaia y el centro de estudios vascos de la Universidad de Nevada-Reno. En cierta medida, fui la promotora de esta iniciativa, por parte de la Diputación, en colaboración con Xabier Irujo, doctor en la UNR y actual director del Centro, al que le entusiasmó el proyecto. De esta manera, nació el convenio para los años 2015-2016, en virtud del cual fui la primera persona de Hacienda que me desplacé a UNR. Con posterioridad han ido otros cuatro compañeros y compañeras de la Hacienda Foral. Ha habido dos convenios, el primero abarcó 2015-2016, y otro posterior 2017-2018-2019. En este mes de enero 2020 acabamos de firmar un nuevo convenio para los cuatro años siguientes, del 2020 al 2023.

Se están sucediendo los convenios, por lo tanto, supongo que el balance que haces de sus resultados es positivo.

Ambas instituciones hacemos un balance positivo. Mi balance personal también es positivo y muy satisfactorio. Creo que las estancias en Reno dan sus frutos, debido fundamentalmente a que todos nuestros estudios de investigación se encuentran publicados en un libro titulado "International perspectives on fiscal federalism: The Basque Tax Sistems", editado por el Centro de Estudios Vascos y distribuido por la red de bibliotecas de las Universidades de Estados Unidos; esta es una de las razones por la que la Diputación Foral de Bizkaia apoya este proyecto dentro de su objetivo de internacionalización del Concierto Económico. Además, el año pasado volvimos a celebrar otro congreso, al que acudieron también académicos de la Universidad de Deusto y de la UPV a presentar sus colaboraciones. Por otra parte, también resulta interesante para las personas que trabajamos en Hacienda, que tenemos una cierta inquietud por profundizar y dar a conocer uno de los elementos claves de nuestro sistema de auto gobierno, que nos den la oportunidad de poder aparcar unos meses nuestros quehaceres diarios para sumergirnos en su estudio.

Después de todas estas actuaciones internacionales y no internacionales de difusión, cuál es tu balance sobre el conocimiento o desconocimiento de nuestro instrumento de financiación, que es el Concierto Económico.

A nivel interno, creo que queda mucho por hacer. Llevamos bastantes años dedicados a esta labor. Ad Concordiam se constituyó en 2001, y desde ese momento hemos estado permanentemente haciendo trabajo de difusión de esta materia, tanto para la ciudadanía en general, como para las personas que se dedican más específicamente a ella, estudiantes o profesionales. Aun así, las encuestas que periódicamente realizamos nos dan datos que todavía son muy mejorables. Un 50% de la ciudadanía vasca sigue sin saber lo que es el Concierto Económico. Creo que ha habido algún avance, aunque lento y con esfuerzos. Observo mayor colaboración con el mundo de la Universidad, algo que siempre hemos promovido desde Ad Concordiam. Por ejemplo, desde el Centro de Documentación del Concierto, nos estamos desplazando a las Facultades de Derecho y de Económicas de la UPV para dar charlas tanto en euskera como en castellano sobre el Concierto Económico, y también estamos desarrollando otras actuaciones como una colaboración intensa con la Asociación de Amigos del Concierto Económico, la de Pedro Luis Uriarte, colaborando en programas de radio de carácter didáctico. Personalmente también participé en el documental sobre el Concierto Económico con motivo del 130 aniversario que produjo EITB. Sí que creo que se están desarrollando actuaciones, indudablemente muchas más que antes. Cada vez con mayor frecuencia se están organizando actos o eventos de diferente naturaleza y desde diferentes instancias para dar a conocer el Concierto Económico; muestra reciente de ello es el juego "QUIZZ 41, ¿cuánto sabes sobre el Concierto Económico?" que ha presentado el Gobierno Vasco.

Todo esto que me estás contando es dentro de Euskadi. ¿Y fuera?

Fuera de Euskadi y dentro del territorio del Estado, una de las personas que abandera pedagógicamente el Concierto Económico es Pedro Luis Uriarte, que ha dado conferencias por todo el territorio desde Galicia hasta Andalucía, Cataluña, Madrid, como una de las actividades de difusión de su asociación. Y fuera de nuestras fronteras, la verdad es que el camino lo hemos iniciado hace menos tiempo. Uno de los primeros hitos fue una conferencia en un foro sobre fiscalidad y competencias subestatales en el Parlamento Europeo, que dio José Rubí, Secretario General Técnico de la Hacienda de Bizkaia, creo que hace unos 10 años; y con posterioridad, uno de los hitos más relevantes es el convenio con la Universidad de Reno. Considero que el dar a conocer el Concierto fuera de las fronteras del Estado español nos hace más fuertes, en la medida que se visibiliza y los demás se acercan a nosotros y nos pueden conocer y comprender.

Siguiendo con este tema apasionante, el Gobierno Vasco acaba de presentar hace pocos meses una edición actualizada del Concierto Económico con las modificaciones pactadas en 2017, al que ha acompañado un glosario de términos fiscales y financieros en inglés del que apareces como autora. ¿De dónde surge la idea de su elaboración y como llegaste a involucrarte en este proyecto?

La idea de su elaboración es una idea personal. Me di cuenta de la carencia de materiales en inglés para abordar el conocimiento del Concierto Económico durante el procedimiento que acabó en el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en Luxemburgo, donde se cuestionaba la naturaleza de ayuda de Estado del Concierto Económico. Como sabes, finalmente en el año 2008 el tribunal dijo que no era una ayuda de Estado y declaró claramente al Concierto Económico, como parte del ordenamiento jurídico español, compatible con el derecho comunitario. En aquel momento me di cuenta de que era muy difícil explicar en inglés conceptos que en el mundo anglosajón del derecho o de la economía no existen. Esa deficiencia tampoco fue tan patente durante el procedimiento debido a que se utilizaban las traducciones y el procedimiento fue en castellano. Pero sí que es verdad que muchos documentos había que traducirlos necesariamente al inglés y muchas conversaciones y declaraciones se mantuvieron en este idioma. Con posterioridad, en el año 2011, desde el País Vasco empezamos a asistir a los grupos de trabajo del ECOFIN, formando parte de la delegación española en los grupos de trabajo técnicos de fiscalidad. Allí, de nuevo, aunque los debates son en castellano o en el idioma de cada estado miembro, la documentación con la que trabajamos está exclusivamente en inglés. Y cuando tenemos que presentar, como tuvimos que hacer en relación con el Patentbox y algunas medidas fiscales más de los territorios históricos, documentos en inglés, tenemos problemas para expresar correctamente lo que tenemos que decir. Finalmente, cuando estuve tres meses en Estados Unidos haciendo mi proyecto de investigación, fue cuando me di cuenta de que era necesario adoptar una terminología homogénea, para que todo el mundo denominásemos de una manera similar a los conceptos propios y exclusivos del sistema financiero fiscal de Euskadi, como por ejemplo el término "cupo". Es verdad que desde Ad Concordiam hicimos un primer intento con la publicación de una obra del catedrático Ignacio Zubiri en inglés sobre el Concierto Económico, que es una especie de manual muy básico, que en este momento se encuentra desactualizado, para un primer acercamiento al Concierto Económico en inglés. Esto fue en el año 2010 creo recordar, y sí que contenía un glosario de términos, pero era muy reducido. Por lo tanto, después de estar en Reno, después de hacer el proyecto de investigación, y en paralelo a la publicación del libro "International perspectives on fiscal federalism: The Basque Tax Sistems", que he comentado antes, se me ocurrió que era necesario hacer ese trabajo conceptual y terminológico; de hecho le propuse al Gobierno Vasco, al Órgano de Coordinación Tributaria, la idea de elaborar este glosario, que es un glosario de términos fiscales y financieros, que está exclusivamente escrito en inglés, con sus equivalencias en euskera y en castellano, y se dirige al público angloparlante especializado, para que conozca nuestros conceptos y entienda bien de lo que se está hablando cuando lee nuestra legislación en inglés. También puede ser de utilidad para las personas que dedican parte de su actividad profesional desde Euskadi a la internacionalización del Concierto, bien desde el mundo académico o del de la administración pública. En nuestra web de Ad Concordiam tenemos todas las leyes del Concierto y del Cupo actualizadas y traducidas al inglés, pero es cierto que la traducción que teníamos hasta que ha salido el Tax and Financial Glossary era bastante deficiente. No estaba supervisada por nosotros. Sí que estaba hecha por traductores de calidad, pero no por personas que conociesen en profundidad el funcionamiento del Concierto Económico. Por lo tanto, he hecho un doble trabajo por encargo del Gobierno Vasco. He elaborado el Tax and Financial Glossary del Concierto Económico, y, por otra parte, he revisado y actualizado los textos en inglés de Concierto Económico y del Cupo, incorporando las últimas concertaciones y actualizando la terminología.

Al hilo de lo que nos has contado, veo que eres una de las representantes del País Vasco en los grupos de trabajo del ECOFIN. ¿Qué visión tienes de la participación de nuestras instituciones en esos foros internacionales, donde se abordan las cuestiones fiscales?

El balance es positivo, fundamentalmente porque supone un reconocimiento a la dimensión internacional de nuestra capacidad normativa en materia de fiscalidad; llevábamos prácticamente diez años peleando por asistir a los grupos de trabajo del ECOFIN, y, finalmente, lo conseguimos en 2011. De esta manera, las instituciones comunitarias visualizan a Euskadi como una jurisdicción fiscal más, peculiar por su naturaleza regional, pero una más, a fin de cuentas, lo cual ya es mucho. Somos la única región junto con Navarra, que tenemos capacidad normativa amplísima en imposición directa, y acudimos de una manera natural y colaboramos con las personas que representan al resto del territorio español en los grupos de trabajo de una manera armónica y normalizada. Sin embargo, después de casi 10 años, considero que estamos en un momento de avanzar más. Me parece que nuestra representación exclusivamente en los grupos técnicos no es suficiente, por lo menos tendríamos que estar en los grupos técnicos de alto nivel para tener una visión y participación más global e integral en la toma de decisiones coordinadas en materia de fiscalidad en la Unión Europea, que en este momento se está convirtiendo en uno de los pilares por los que la Comisión Europea está luchando. Por lo tanto, balance positivo, pero con un amplio margen de mejora, y creo que es el momento de intentar avanzar.

Para acabar, ¿nos puedes decir como ves el futuro del Concierto, tanto en el ámbito doméstico-interno como en el internacional que acabamos de comentar?

En el ámbito interno, aunque la situación actual pueda parecer un poco confusa y de riesgo para nuestro instrumento de autogobierno, no estoy muy preocupada, porque la historia del Concierto Económico nos demuestra que, no sé muy bien por qué, es altamente resiliente, es decir, tiene gran capacidad de adaptarse a las nuevas circunstancias políticas, incluso a los nuevos momentos jurídicos y económicos de cambio en la configuración del Estado. En el hipotético caso de un futuro modelo de descentralización del Estado diferente al Estado de las Autonomías, que es el que tenemos desde la Constitución del 1978, que puede ser lo que nos depare una futura reforma constitucional, creo que el Concierto Económico va a seguir teniendo su propio encaje. Otra cuestión, es cómo va a ser abordado ese encaje desde posiciones políticas muy radicales, ahí sí, los discursos políticos, muchas veces demagógicos, pueden entrañar un riesgo para el Concierto Económico; pero desde un punto de vista jurídico, técnico o económico, creo que el Concierto tiene unos principios sólidos y democráticamente válidos, pero a la vez lo suficientemente flexibles para adaptarse al cambio. Otro de los problemas que podemos tener es que otras regiones quieran aspirar a tener Concierto Económico, y ahí nos meteríamos en un debate sobre su generalización, que tampoco sé hasta qué punto los poderes centrales van a permitir; por otra parte, desde mi punto de vista no todas las regiones cuentan con una legitimación histórica para su reivindicación. Tenemos el caso claro de Cataluña. Algunas de las razones por las que Cataluña ha entrado en esta deriva son de tipo económico, y, tal vez, con un instrumento como el Concierto Económico se encontraría en un escenario distinto.
En cuanto al ámbito internacional, hay que ser conscientes que en este ámbito somos un referente limitado, lo cual por otra parte es lo lógico dado nuestro tamaño y nuestra característica regional, pero referente, a fin de cuentas, para otras regiones, como Escocia, que varias veces ha estudiado nuestro modelo. Así, la Comisión parlamentaria escocesa para la descentralización fiscal analizó la legislación y el modelo de funcionamiento práctico de Euskadi. Podemos ser modelo para regiones con grandes aspiraciones de autonomía, regiones que aspiran a una relación jurídica con su gobierno central muy abierta y muy poco dependiente, a una relación de bilateralidad; estas sí que podrían estar interesadas en nuestro modelo. Hay que reconocer que en el mundo académico es un modelo peculiar y llama bastante la atención desde la óptica de otros modelos federales. Fui más consiente de esto cuando estuve en Estados Unidos; que los flujos de financiación sean de la entidad regional al gobierno central es algo que cuesta bastante asimilar en ese estado federal por excelencia. Efectivamente nuestro modelo tiene algunas notas peculiares, que no son acordes con la generalidad de los modelos federales. A nivel internacional, creo que es importante que se nos conozca para que se nos comprenda y reconozca como un modelo más de financiación, con algunos principios peculiares, para llegar a la conclusión de que el Concierto Económico es un modelo más de federalismo financiero-fiscal en el mundo.

Estoy seguro de que las actividades que tú desarrollas y la encomiable dedicación de tu trabajo a la promoción y a la difusión del Concierto contribuirán a ese objetivo. Muchas gracias, Gemma.

Gracias a vosotros.