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Evolución Histórica

La evolución histórica del Concierto Económico, en la que se cuenta, de forma detallada, el largo trayecto que ha recorrido.

Los antecedentes

En 1526, en una casa en La Naja (Abando), se reunió la comisión encargada de reformar el Fuero Viejo de Bizkaia (1452) para dar lugar al conocido como Fuero Nuevo de Bizkaia. En éste se recogían los tributos a pagar por los vizcaínos a su Señor, que desde 1379 era el Rey de Castilla. Fuera de estos impuestos, estaba escrito que el Señor no podía pedir más tributos, lo que no quería decir, necesariamente, que no se pagaran otros, por ejemplo, para sostener instituciones como las Juntas Generales. Los pueblos pagaban sus tributos realizando el cobro de derramas entre sus vecinos, para hacer frente a sus obligaciones, como mantener los caminos u organizar el aprovisionamiento, en caso de necesidad. Luego tenemos el impuesto eclesiástico por excelencia, el diezmo, que lo recaudaba el propio clero cuando no los patronos laicos de las iglesias. Los nobles, también recaudaban sus impuestos por los derechos de uso de los molinos, o puentes de su propiedad, etc. Hasta el “Consulado de Bilbao”, asociación de comerciantes fundada en 1511, cobraba sus impuestos: los derechos de averías. Además de todo lo mencionado, en Bizkaia, en caso de necesidad de su Señor, se pagaba un donativo o servicio voluntario –que a veces no lo era tanto–, con el que se contribuía a sufragar parte de los grandes gastos de la monarquía hispánica de los siglos XVI, XVII y XVIII.

El Señorío afrontaba sus gastos, como el donativo, mediante el uso de las fogueraciones o repartos proporcionales del pago de la cuantía total de la recaudación entre los vecinos de cada pueblo, censados éstos por fuegos u hogares. Cuando el Rey tomaba medidas unilaterales para ampliar sus recaudaciones por medio de lo que se denominaban estancos, se producían revueltas populares, matxinadas. Un significativo ejemplo de estas revueltas fue el gran tumulto que produjo en Bilbao, en 1631, el intento real de estancar la sal, la matxinada de la sal. El año anterior, mediante la Concordia de 1630, se había llegado a un arreglo sobre la representación de las diferentes partes de Bizkaia en las Juntas, pero también se había insistido en la prohibición de fijar arbitrios (recargos sobre los precios de los productos de comer, beber y arder). En este acuerdo, también se llegó a un arreglo sobre la representación territorial de las diferentes partes de Bizkaia en las Juntas Generales. Pese a las resistencias, las necesidades de recursos obligaron desde marzo de 1640 a recaudar el primer arbitrio común para Bizkaia, de 8 maravedíes por quintal de vena de hierro. El medio para llegar a este arbitrio del Señorío fue aplicar el sistema previsto en el propio Fuero para que los pueblos los recaudaran. Se trataba de conseguir una mayoría suficiente en las Juntas Generales, de dos tercios, para que se solicitara después a la Corona el visto bueno. Con estos trámites cumplidos el arbitrio se pudo hacer efectivo para todo el Señorío. Desde 1640 se constata que existen en Bizkaia cargos concretos de gestión económica: el Tesorero del Señorío o el Contador General del Señorío. El representante del Rey en Bizkaia, el Corregidor, también tenía un importante papel en la administración fiscal, porque era el que autorizaba los repartimientos y los pagos.

El sencillo esquema inicial se complicó, sobre todo en el siglo XVIII, tanto por el incremento de los pedidos de donativos a la Corona, como por el aumento de los gastos de defensa que corrían a cargo de la Diputación. Además, desde mediados del siglo XVIII aparece una nueva actividad de la Diputación, como fue la construcción de carreteras. La primera obra emprendida por la Diputación, junto con el Consulado y el Ayuntamiento de Bilbao, – puesta en servicio desde 1771 – fue el enlace por Orduña de Bilbao y Pancorbo, en donde conectaba con la carretera a Madrid. Esta iniciativa significó un enorme esfuerzo económico, aunque sólo fuera un tercio lo que tenía que pagar la Diputación, por lo que hubo de buscar nuevos ingresos para financiarla. La solución fue la recaudación de los peajes, cobrados con el paso de cada carro, carreta o caballerías. Así las cosas, los arbitrios se fueron imponiendo como el principal sistema de financiación de las instituciones del Señorío. En 1804 se dejaron de utilizar las fogueraciones puesto que ya no daban más de sí, quedando los arbitrios, muy y cada vez más amplios, y los peajes como únicos recursos para la hacienda del Señorío. Según se fueron ampliando los arbitrios se estableció la práctica de las “cajas”; es decir, cada arbitrio se recaudaba en la cantidad necesaria para sufragar un gasto determinado. Encontramos entonces una Caja General, la Caja de Guerra (o del “Exercito”), creada en 1793, primero para guardar los donativos más o menos voluntarios de los particulares, y luego contribuciones obligatorias varias (como el 6% de las rentas del comercio y la propiedad) para garantizar con sus fondos los préstamos pedidos a particulares; la del Tabaco (1794) percibía los ingresos de arbitrios sobre ese producto; la de Caminos recibía el del vino; la del Donativo (1801) ingresaba recursos de arbitrios sobre el azúcar, canela, cacao y bacalao.

No fue hasta 1802 cuando se volvió a centralizar el control de los ingresos en un Tesorero único, el Tesorero del Señorío, aunque las cajas continuaron existiendo hasta bien entrado el siglo XIX. Así que, según los arbitrios se fueron ampliando, también lo hicieron las cajas. El sistema de recaudación efectivo podía ser por medio de funcionarios del Señorío, o bien por medio del arrendamiento de sus rendimientos. La Caja del Tabaco era la única que tenía asociado un arbitrio recaudado directamente por un empleado de la Diputación: el Consultor. Esta situación especial del Señorío de Bizkaia, junto con las de las otras provincias hermanas, como se conocía a Álava, Gipuzkoa y Bizkaia, comenzó a tener problemas durante el siglo XVIII. Desde la llegada al trono español del borbón Felipe V, los Decretos de Nueva Planta significaron la igualación a Castilla de los territorios que hasta entonces mantenían sus propios sistemas representativos en la Corona de Aragón, quedando por ello en una situación cada vez más excepcional. Pese a los intentos de establecer la uniformidad aduanera –dictada en 1718 y anulada en 1720– y ocasión de una nueva matxinada, o los de intervenir más directamente la autoridad real en el funcionamiento de las instituciones forales, se puede decir que durante casi todo el siglo XVIII se mantuvieron las franquicias vascongadas sin mayores problemas. El comienzo de los problemas serios datan del final de la Guerra de la Convención (1793- 95), en la que las tropas movilizadas por las Diputaciones Generales no hicieron un papel muy brillante. Esta movilización y otros aspectos relacionados con la guerra, supusieron para la Hacienda del Señorío un esfuerzo económico extraordinario. Este esfuerzo no hizo más que incrementarse con las guerras subsiguientes: la de Independencia (1808-1812), la conflictiva implantación de un régimen constitucional en el Trienio Liberal (1820-1823), y de forma mucho más intensa con la Primera Guerra Carlista. Si a ello unimos que la monarquía requería cada vez más recursos, resulta que, efectivamente, los problemas económicos y políticos del régimen foral no hicieron más que agravarse. Las Diputaciones, fueran absolutistas o liberales, tenían que movilizar crecientes recursos para defender su legitimidad, la del reino o la de la nación según en qué momento.

Entre 1794 y 1801 se produjo la gran expansión del sistema fiscal del Señorío: la aparición de nuevos impuestos directos e indirectos y la creación de tres cajas nuevas: Guerra, Tabaco y la del Donativo. Los gastos no sólo aumentaron en magnitud sino también en variedad. De esos servicios al Rey o donativos, se pasó a un fuerte incremento de inversiones en las defensas costeras, cañones, munición, personal de la Diputación - que en el siglo XVIII rondaba los 40 empleados -, y nuevos puestos de trabajo que esa reforma fiscal estaba configurando.

La crisis social y económica de fines de siglo también trajo más inseguridad, más pobreza, por lo que hubo de aumentar los gastos en beneficencia, pero también en orden público con la creación de la “Partida volante”, germen de lo que luego serán los Miqueletes y Miñones. Ya en el siglo XIX la Hacienda del Señorío hubo de actualizarse; los gastos de guerra, los de caminos, la llegada de la hacienda central constitucional, con la reforma de Mon-Santillán y la introducción de nuevos sistemas contables (partida doble) o el propio presupuesto como previsión de gastos e ingresos fueron las nuevas exigencias ante las que reaccionar. En 1815 se redujo el número de cajas con una tesorería centralizada, quedando sólo como tales la de Caminos, por poco tiempo, y la de Tabacos, que permaneció hasta 1877. En 1842 se redactó el primer proyecto de presupuestos. Éstos inicialmente no eran publicados, si bien pasaron a serlo a partir de 1864. Sin embargo, los problemas graves surgieron cuando la monarquía absoluta fue definitivamente sustituida por una constitucional, con Isabel II (desde 1833). En unos momentos en que también el Estado-Nación en España se estaba conformando, y no sin dificultades, la convivencia de un régimen constitucional, que por definición tomaba como base la igualdad ante la ley, era de difícil combinación con el Fuero y la particularidad que éste significaba. La Primera Guerra Carlista (1833-1839) fue una guerra dinástica, pero en su desarrollo el Fuero sirvió de elemento de movilización. Al finalizar con el Abrazo de Bergara entre los generales Maroto –carlista– y Espartero –liberal–, este último se comprometió a proponer una solución del problema foral al Gobierno. Su consecuencia fue la Ley de 25 de octubre de 1839, por la que quedaron confirmados los Fueros sin perjuicio de la unidad constitucional, disponiendo una futura audiencia a las diputaciones para efectuar su reforma dentro del interés general de la Nación. Repuestas las Diputaciones Forales, en el terreno fiscal fue en donde más se concentró su "rareza”. Desde 1841 diversos elementos de la foralidad tradicional desaparecieron definitivamente tras un fracasado levantamiento contra Espartero en el que se alinearon las Diputaciones vascongadas. Ello supuso el traslado de aduanas del interior a la costa. Esta peculiaridad consistía en que las aduanas se situaban no en los puertos o fronteras con países extranjeros sino en puntos del interior más o menos fronterizos con la meseta (Balmaseda, Vitoria y Orduña), de forma que los productos importados en el País Vasco no pagaban derechos de entrada hasta que no se introducían en Castilla. Estas aduanas interiores, o el conocido como cordón del Ebro, se mantuvieron no sin dificultades durante la Edad Moderna, pero como decimos, en octubre de 1841 se decretó la definitiva integración del País Vasco en el mercado nacional. Otra institución que se derogó fue el pase foral, que significaba que todas las determinaciones del Monarca o de su Gobierno habían de ser visadas por las autoridades forales y sólo se cumplían si no contradecían los respectivos Fueros. También las peculiaridades en la constitución de los Ayuntamientos desaparecieron por la obligación de organizarse conforme a las leyes generales. Las competencias de justicia de las instancias municipales o forales pasaron a los Juzgados de 1ª instancia o a las Audiencias. El Estado liberal, en su organización administrativa municipal o judicial, era poco compatible con los ordenamientos tradicionales forales. Sin embargo continuaron –porque fueron repuestas tras la caída de Espartero– las Diputaciones Forales, las Juntas Generales, los donativos y la fiscalidad particular sobre el tabaco. Por ejemplo, en 1845 se reformó profundamente la Hacienda del Estado, la conocida reforma de Mon-Santillán, que prácticamente formó la base del sistema fiscal español hasta 1977, pero en Bizkaia tuvo un efecto limitado porque la mayoría de los impuestos en ella establecidos continuaron sin recaudarse. Los únicos ingresos, en efecto, que el Estado recibía eran los procedentes de los donativos, de las rentas de aduanas, los derechos de hipotecas y las cédulas personales.

La llegada del Concierto Económico

En 1876, tras una segunda y última Guerra Carlista, los Fueros son eliminados pero no en su totalidad. En la Ley de 21 de julio de 1876, Antonio Cánovas del Castillo, Presidente del Gobierno, determinó la obligación de las provincias de pagar dinero a la Hacienda y aportar hombres a las quintas. Al año siguiente, como las Diputaciones se resistieron a cumplir estas obligaciones impuestas, Cánovas dictó la sustitución de las Diputaciones Forales por Diputaciones Provinciales, en principio, iguales a las del resto del país. A Cánovas se le planteaba el problema de cómo hacer efectiva la obligación de que las Provincias pagasen sus impuestos, cuando no había estructura administrativa ni estadística precisa para ello. La solución provisional fue llegar a un acuerdo con las Diputaciones Provinciales, constituidas por elementos transigentes, parcialmente dispuestos a colaborar con la Ley de 21 de Julio. A través de ese acuerdo, éstas se responsabilizarían de pagar lo que se suponía que el Ministerio de Hacienda hubiera podido recaudar por su cuenta. Las Diputaciones quedaban, por tanto, encargadas de la recaudación de los principales impuestos del momento, los incluidos en el acuerdo. El plazo de vigencia de ese acuerdo, en principio, se determinó que abarcaría ocho años. Este acuerdo es lo que conocemos como Concierto Económico, porque en el preámbulo del Decreto de 28 de febrero de 1878 que lo aprobó, se hacía referencia a la necesidad de que las Provincias entraran en el "concierto económico" de la nación.

Para que las Diputaciones pudieran pagar esas cantidades, lógicamente, se tenía que ofrecer a las mismas la opción de recaudar los impuestos acordados, a los que se añadían unos arbitrios, ahora autorizados, aunque recaudados ya antes de la guerra. Desde este confuso principio, las Diputaciones fueron capaces de mantener su status especial, además de adaptar el nuevo sistema a las cambiantes circunstancias del país. En efecto, en Bizkaia, desde la segunda Guerra Carlista se produjo un fuerte crecimiento económico y demográfico, sobre todo concentrado en las orillas de la ría del Nervión. El incipiente proceso de explotación minera de la inmediata preguerra, estalló prácticamente a la vuelta de pocos años.

Las crecientes necesidades de las explotaciones mineras supusieron nuevas infraestructuras: ferrocarriles, mejora del puerto, etc. La Diputación subvencionó a los ferrocarriles, pero también construyó antes de la Guerra uno propio, el Ferrocarril Minero de Triano, que atendía al transporte de las minas más ricas del momento. Este ferrocarril, único en la España de la época porque era de propiedad pública, y sus ingresos, en algunos años cuantiosos, permitió a la Diputación no recaudar los impuestos concertados. No hay que olvidar que las décadas finales del siglo XIX y las primeras del XX fueron los momentos más expansivos de la explotación y exportación del mineral de hierro hacia Inglaterra, Bélgica o Alemania. Además, el mineral de hierro también fue transformado por las siderurgias locales, como Altos Hornos de Bilbao y La Vizcaya, fusionadas en 1901,-junto con La Iberia- como Altos Hornos de Vizcaya.

Las Renovaciones

El Concierto Económico, inicialmente proyectado para pocos años, fue renovado por primera vez en el año 1886. El motivo de esa renovación se halla en sus evidentes ventajas: el Ministerio de Hacienda recaudaba unos recursos inmediatos y seguros sin incurrir en gastos de ningún tipo; mientras las Diputaciones continuaran con su gestión tributaria y pagaran religiosamente, como efectivamente hacían, no había mayores problemas.

Las Diputaciones, por su parte, continuaban con el ejercicio de un amplio espectro de atribuciones, derivadas más o menos directamente del Concierto, lo que les permitía mantener un amplio margen de autonomía: su personal era nombrado por ellas mismas, controlaban las cuentas y presupuestos de los Ayuntamientos, además de no dar cuentas de los suyos propios a nadie (ni al Ministerio de la Gobernación, ni a Tribunal de Cuentas alguno); gestionaban una amplia red de carreteras provinciales, contaban con un cuerpo de policía provincial (en Bizkaia los Miñones, al igual que en Álava, y en Gipuzkoa los Miqueletes), dotaban a la beneficencia provincial, otorgaban becas de Bellas Artes, sostenían cátedras, como la de euskera del Instituto Vizcaíno, Granjas modelos y un larguísimo etcétera. Este sistema de conveniencia mutua y la imagen de eficiencia que ofrecían las Diputaciones en su gestión reforzaban al propio régimen en la medida en que se veía legitimado por sus buenos resultados. El hecho de que los nuevos  partidos de masas desde fines del XIX y comienzos del XX formularan críticas a la gestión de los dinásticos que tradicionalmente controlaban la Diputación no quiere decir que se mostraran contrarios al sistema en sí mismo. Cuando estas fuerzas, socialistas o nacionalistas, alcanzaron una presencia significativa en la Diputación de Bizkaia, de hecho modificaron aspectos concretos de gestión pero en ningún caso estos cambios supusieron una crisis para el régimen concertado como tal.

Los cambios en la Hacienda Central implicaban modificaciones en el Concierto, pero el sistema, pronto, mostró la flexibilidad suficiente para poder efectuarlos. Así, tras la primera renovación del Concierto de 1886, se tuvo que modificar, de nuevo, en 1893 como consecuencia de una serie de reformas del ministro Germán Gamazo, que condujeron, finalmente, a volver a renovarlo al año siguiente. Desde ese momento, en 1894, el Ministerio de Hacienda reconoció explícita y oficialmente el respeto a la “independencia económica y administrativa” de las Diputaciones. En los años noventa el sistema estaba asentado. Así, en 1898, con ocasión de la Guerra de Cuba, ante las reclamaciones del Ministerio de elevar el cupo aplicando unos porcentajes fijos de aumento, las Diputaciones negociaron el pago de un Donativo, sólo para ese año, de modo que no se vieron gravados los siguientes. En 1900, con la reforma fiscal de Fernández Villaverde, el Concierto se volvió a modificar parcialmente, incorporándose una novedad fundamental, que fue la Contribución sobre las Utilidades de la riqueza mobiliaria. En esta ocasión, no sólo se añadió un impuesto a los ya concertados, sino que se estableció una cláusula por la que las empresas vascongadas, fundadas hasta entonces, que operasen en el resto del país, sólo pagarían impuestos a las Diputaciones, y no al Ministerio.

De esta forma, a medida que la economía vizcaína se hacía más industrial y dinámica, también se relacionaba más con el resto del país. Como consecuencia de esto, muchas empresas comenzaron a tener problemas con sus impuestos, ya que el Ministerio quería, aunque no pudiera, cobrarles tributos sobre sus beneficios procedentes de territorio común. Un nuevo acuerdo de renovación, el de 1906, se efectuó por un plazo de tiempo más largo que el habitual, porque se firmó por veinte años, con un pequeño aumento a los diez años de vigencia, en 1916. Durante la Primera Guerra Mundial (1914- 1918), España que fue un país neutral, pudo beneficiarse de una fuerte demanda de productos que las economías de los países beligerantes no podían producir. Este factor hizo que los precios subieran de forma importante. Al mismo tiempo, algunos sectores de la economía vizcaína, como el naviero o el siderometalúrgico, lograban en los mercados internacionales unas ganancias nunca vistas hasta entonces. De modo que el cupo pactado en 1906, en un momento económico radicalmente diferente, no reflejaba ni recogía los grandes beneficios económicos que se estaban obteniendo.

La Diputación vizcaína, aunque el Ferrocarril de Triano ya no diera beneficios tan grandes, o incluso entrara en pérdidas por el progresivo empobrecimiento de las minas a las que atendía, realizó una ingente recaudación procedente de las tarifas de Utilidades. Los resultados fueron evidentes: se crearon escuelas de barriada, aumentaron las dotaciones en caminos, se redujeron los arbitrios sobre productos de primera necesidad, se establecieron y financiaron instituciones culturales como la Sociedad de Estudios Vascos Eusko Ikaskuntza, Euskaltzaindia, etc. Todos estos factores generaron una situación que dificultaba, en el momento de renovación del Concierto, en 1926, que las Diputaciones pudieran acogerse a la pobreza de la tierra - tradicional argumento justificativo de la peculiaridad foral para pagar un cupo proporcionalmente pequeño. En esos veinte años (1906-1926) la población y la riqueza habían crecido considerablemente, así que desde el Ministerio se intentó una vía alternativa de recaudación: dejando aparte el cupo sujeto a Concierto, se trataría de recaudar parte de las tarifas a las empresas radicadas en territorio común, aunque estuvieran domiciliadas en las Vascongadas. 

La Abolición

Durante los diez años siguientes a la última renovación, entre 1926 y 1936, se sucedieron los problemas entre las Diputaciones y el Ministerio de Hacienda. Problemas que se acentuaron durante la II República en el proceso de discusión del Estatuto de Autonomía. Cuando los obstáculos políticos estaban ya aparentemente resueltos, aparecieron los fiscales. En efecto, en el verano de 1936 la discusión del apartado de la Hacienda autónoma, y su combinación con el Concierto, había quedado en un impasse. En julio, se produjo el Alzamiento del General Franco contra la II República, comienzo de una cruenta Guerra Civil. La Diputación vizcaína continuó ocupada del aspecto puramente hacendístico, mientras el Gobierno Vasco de emergencia organizado en otoño de 1936 llevaba la política económica.

El 19 de junio de 1937 las tropas franquistas entraban en Bilbao. En pocos días, (el 23 del mismo mes) aparecía publicado un Decreto por el que se abolía el Concierto con Bizkaia y Gipuzkoa, no así con Álava y Navarra. Esta derogación no sólo obedeció a un deseo de revancha, sino también se hace eco de la “fama” que tenía el Concierto de ser exageradamente ventajoso para los contribuyentes vascongados. Además, no hay que olvidar que el bando finalmente ganador de la contienda, precisaba de ingentes recursos para la guerra, así que se optó por la vía más rápida: la abolición del Concierto y el puro y simple establecimiento de la Hacienda Central en Bizkaia. Este Decreto no sólo supuso la pérdida de una Hacienda propia, sino también la desatención de más de la mitad de la red viaria provincial –puesto que el paso a la dependencia del Ministerio correspondiente supuso, en efecto, su abandono–, el cierre de escuelas, pero también la eliminación del cuerpo de la policía provincial –los Miñones o Forales–… Aunque en la inmediata posguerra hubo algunos intentos de recuperación del Concierto, siendo ya más serios en la década de los sesenta, no tuvieron éxito.

El miedo o la prevención institucional a unas haciendas potencialmente autónomas y con amplios medios, en un contexto de Estado fuertemente centralizado y jerarquizado como era el de la dictadura franquista explican en gran parte este fracaso. Pocos días antes de la muerte de Franco, en noviembre de 1975, se aprobó la formación de una Comisión especial de estudio de un régimen especial para Bizkaia y Gipuzkoa. Sin embargo, no fue esta vía la utilizada para la recuperación del Concierto. El proceso de reforma política, materializado en la Constitución de 1978, englobó no sólo la mera derogación del Decreto de 1937, sino la configuración del País Vasco como una Comunidad Autónoma.

Una nueva etapa

En 1978 se aprobó la Constitución, en cuya disposición adicional primera se recogía su amparo y respeto a los derechos históricos de las comunidades forales, mientras que derogaba sólo para las Vascongadas, en lo que pudieran tener de vigencia, las viejas leyes de 21 de julio de 1876 y de 25 de octubre de 1839. Ya en el aspecto más general, en la Constitución se preveía el establecimiento de unas autonomías (Título VIII), con diferencias iniciales entre las conocidas como históricas y las ordinarias, pero en el caso vasco, como indicamos, se unía el respeto a los derechos históricos. Como Álava no había perdido su Concierto tras la Guerra Civil, hubo de partirse, en cierta forma, del acuerdo con aquella de 1976 para recuperarlo en Bizkaia y Gipuzkoa. En 1979, con la aprobación del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma Vasca, ya se recogía como el sistema de relación tributaria entre el Estado y el País Vasco, el tradicional foral régimen de Concierto Económico, aprobado por Ley en 1981. Así que desde 1981, y tras negociaciones entre el Gobierno, las Diputaciones y el Gobierno Vasco, se reorganizó buena parte del viejo entramado foral de las Diputaciones.

Para empezar, el Concierto Económico quedó configurado como la principal particularidad de la autonomía vasca, ahora ya no dependiente únicamente de las Diputaciones puesto que se fijaba un cupo global para la Comunidad Autónoma, integrado por los correspondientes a cada uno de sus Territorios Históricos. La distribución entre éstos, así como la financiación de los gastos asumidos por las Instituciones Comunes, se ha articulado mediante posteriores acuerdos entre el Gobierno Vasco y los Territorios Forales por medio de distintas Leyes de Aportaciones que determinan qué parte las Diputaciones Forales tienen que transferir a los otros niveles de gobierno y qué parte del Cupo corresponde pagar a cada Diputación, siendo aproximadamente la mitad para Bizkaia, el 35% para Gipuzkoa y el 15% para Álava.

La principal diferencia entre el cupo de 1878 y el de 1981 es que en el primer caso se suponía que equivalía a lo que el Ministerio de Hacienda habría recaudado si se hubiera establecido el régimen común. En el segundo es el pago correspondiente a los gastos que el Gobierno central continúa teniendo en la Comunidad Autónoma Vasca, sea de forma directa por servicios aquí radicados, o sea por otros que benefician a sus habitantes (por ejemplo, servicio diplomático o el ejército), además de la aportación de la Comunidad al Fondo de Compensación Interterritorial.

Para llegar a esta cifra se utiliza una fórmula más general que simplifica su cálculo. Se parte de una base que tiene en cuenta lo que gasta el Estado en España en las competencias no transferidas, lo que recauda por ingresos no concertados y, para evitar que el cupo suponga un esfuerzo añadido al margen de la generación de recursos efectivos del Estado, el déficit. La medida de todos estos parámetros se realiza utilizando un método de imputación. En virtud del Concierto Económico, el índice de imputación del País Vasco se determinó de acuerdo con la renta relativa de los Territorios Históricos en relación con la del Estado y se estipuló que era del 6,24%

Desde 1981, además del cupo las relaciones financieras entre el Estado y el País Vasco se completan con otros flujos financieros como la realización de unos ajustes para perfeccionar la imputación de ingresos, o la participación de los Ayuntamientos en los ingresos no concertados. Paulatinamente, el Concierto ha ido haciendo más amplio su contenido hacia más impuestos y hacia nuevas posibilidades. Así, en 1986, con la entrada en la Comunidad Económica Europea se modificó para incluir el Impuesto sobre el Valor Añadido (I.V.A.). En 1997, incorporó los llamados impuestos especiales (tabaco, alcohol, etc.) y aumentó la autonomía normativa en el caso de los impuestos directos (I.R.P.F. y Sociedades). Un efecto evidente de la nueva modificación parcial de 1997 fue el incremento del cupo. Ello no ha evitado que desde el Estado se recurran muchas de las Normas Forales aprobadas para ejecutar y llevar a cabo de forma efectiva esta mayor autonomía, facilitadas, además de por los problemas de convivencia política que pudiera haber, por el carácter reglamentario atribuido a las Normas Forales emanadas de las respectivas Juntas Generales que aprueban esta normativa tributaria.

El Concierto Económico de 2002

La renovación del Concierto Económico en 2002, aprobado por la Ley 12/2002, de 23 de mayo, introdujo cambios notables en el sistema pactado. Tal vez de todos ellos el más llamativo sea la eliminación del tradicional plazo de vigencia temporal, de tal manera que el texto legal aprobado pasa a tener vigencia indefinida. Sin embargo, esta no fue la única ni más relevante novedad de su articulado sino que cabe destacar la notable disminución de la competencia exclusiva estatal, que se limita a los Derechos de aduanas y gravámenes a la importación en IIEE y en el IVA y la Alta inspección del Concierto Económico.

Paralelamente, se observa una ampliación de las competencias de los Territorios Históricos con nuevas concertaciones como la imposición de los no residentes o el Impuesto sobre ventas minoristas de determinados hidrocarburos, la ampliación de la capacidad normativa en los impuestos indirectos menos deslocalizables como el Impuesto sobre la Electricidad o el Impuesto Especial sobre determinado medios de transporte o la elevación del volumen de operaciones a 6 millones de euros para atribuir la competencia exclusiva al País Vasco en el Impuesto sobre Sociedades, siempre que el domicilio fiscal se encuentre situado en dicho territorio. En el IVA, se produce asimismo una ampliación de las competencias de exacción y de inspección de los Territorios Históricos con la elevación a 6 millones de euros de la cifra para la tributación exclusiva siempre que el domicilio fiscal se encuentre en el País Vasco con independencia de donde se realicen las operaciones. La concertación de 2002 supuso, además, un cambio en la configuración de la Junta Arbitral lo que ha resultado decisivo para su constitución y puesta en funcionamiento.

Pues bien, a pesar de que en estos diez años de vigencia del Concierto no ha sido necesario enfrentarse a una nueva negociación por la pérdida de vigencia del mismo, a diferencia de épocas anteriores, no se puede decir que el Concierto Económico haya tenido una existencia pacífica. Las tensiones, que han sido realmente intensas no han derivado de los procesos negociadores, ni siquiera de reclamaciones por parte del Estado sobre el ejercicio de competencias por parte de los Territorios Históricos, sino que han procedido de reclamaciones judiciales procedentes de las Instituciones de Comunidades Autónomas vecinas o de ciertos agentes económicos como los sindicatos o las asociaciones empresariales de las mismas. Estas tensiones han sido satisfactoriamente resueltas y tras momentos realmente críticos, como la sentencia del Tribunal Supremo de 2004 o todo el proceso previo a la resolución por el Tribunal de Justicia Europeo de la cuestión prejudicial de 2008, podemos afirmar que el Concierto se encuentra en un momento de máxima seguridad jurídica y encaje en los ordenamientos jurídicos español y comunitario.

En 2007, la Ley 28/2007, de 25 de octubre, produjo una modificación parcial del Concierto al objeto de introducir la concertación de la tributación de los grupos de IVA y del Impuesto sobre el Carbón, así como de elevar la cifra de volumen de operaciones de los puntos de conexión en el Impuesto de Sociedades y en el IVA a siete millones de euros.

Uno de los grandes hitos de la etapa actual del Concierto ha sido la constitución, por primera vez desde 1981, de la Junta Arbitral, encargada de dirimir en los conflictos que se planteen entre el Estado y las Diputaciones Forales, o entre éstas y una Comunidad Autónoma, en todas aquellas cuestiones relacionadas con el Concierto Económico. Con su puesta en marcha se posibilita un procedimiento extrajudicial de resolución de conflictos largamente demandado tanto por los contribuyentes como por las Administraciones tributarias del Estado y de los Territorios Históricos. Esta se produjo el 30 de julio de 2007, siendo sus primeros miembros Carlos Palao Taboada, Fernando de la Hucha Celador e Isaac Merino Jara. En julio de 2009 con la dimisión de Fernando de la Hucha, la Junta entró en una etapa de inactividad, hasta que en noviembre de 2010 se nombró en su sustitución a Javier Muguruza Arrese.

Otro momento clave en la evolución del Concierto Económico se produjo con la Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de diciembre de 2004, en la que se identificaban, invocando una presunta jurisprudencia comunitaria, diversos elementos de la regulación vasca del Impuesto sobre Sociedades como ayudas de Estado, entre las que destacaba el propio tipo impositivo del impuesto, negando su carácter de normativa tributaria de carácter general sólo por el mero hecho de ser diferente a la normativa en vigor en territorio común.

Dos años más tarde, el 6 de setiembre de 2006, la sentencia del Tribunal de Justicia Europeo sobre el caso Azores, basada en la doctrina del Abogado General Geelhoed, arrojó por primera vez cierta luz sobre la cuestión del encaje en el ordenamiento comunitario de los regímenes fiscales de carácter regional. En ella se fijan los tres parámetros de medida de la autonomía de los entes sub-estatales para dictar disposiciones fiscales de ámbito general: la autonomía institucional, la autonomía de procedimiento y la autonomía financiera, negando que las medidas fiscales regionales, por el mero hecho de ser aplicables solo en una concreta región, se convierten en selectivas y por ello en ayudas de Estado.

Siguiendo la doctrina Azores, el 11 de septiembre de 2008, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas respaldaba el encaje del Concierto Económico y de la autonomía normativa foral en el ámbito de la Unión Europea, considerando que respetaba plenamente la disciplina comunitaria sobre ayudas estatales, a través de la que se había venido cuestionando precisamente en los últimos años la capacidad normativa de los Territorios Históricos en materia de Impuesto sobre Sociedades. Con esta sentencia se daba respuesta a la cuestión prejudicial planteada por el Tribunal Superior de Justicia ante las dudas de Derecho comunitario que la sentencia del Tribunal Supremo de 2004 le había suscitado.

Este fallo judicial marcó un antes y un después en relación con la capacidad normativa del Concierto, y unos pocos meses más tarde, el 22 de diciembre de 2008, el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco desestimó todos los recursos pendientes que existían contra la normativa foral del Impuesto sobre Sociedades, estableciendo una doctrina muy sólida en defensa de la autonomía foral, que ha situado al Concierto en un escenario interno y comunitario de gran seguridad jurídica.

El más reciente de los grandes hitos de esta etapa del Concierto es la respuesta a una reivindicación histórica, la del llamado “blindaje” interno del Concierto Económico. Lo que implica esta reivindicación es que cualquier norma tributaria de los Territorios Históricos vascos, fuera recurrible en base a los mismos parámetros, con los mismos condicionantes y en una identidad de requisitos que la ley tributaria estatal, es decir, ante el Tribunal Constitucional y no ante la justicia de lo contencioso-administrativo, como se derivaba del ordenamiento jurídico español.

En este sentido, el Diputado General de Bizkaia, José Luis Bilbao Eguren, abanderó una iniciativa que llevó a que las Juntas Generales de Bizkaia y el Parlamento Vasco reclamaran a las Cortes Generales una modificación de las Leyes Orgánicas del Tribunal Constitucional y del Poder Judicial que posibilitara la superación del déficit de protección jurisdiccional de las Normas Forales fiscales vascas; petición que dio lugar a la Ley Orgánica 1/2010, de 19 de febrero, de modificación de las Leyes Orgánicas del Tribunal Constitucional y del Poder Judicial, que entró en vigor el 8 de marzo de 2010.

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